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Tutela dell’ambiente e modifica degli artt. 9 e 41 Costituzione: chiaroscuri della riforma costituzionale.

In cosa consiste la riforma degli artt. 9 e 41 Costituzione? Com’era la formulazione originaria? Sussisteva già la tutela dell’ambiente in Costituzione? Che differenza c’è tra paesaggio e ambiente? Cosa comporta la cancellazione del primo a favore esclusivo del secondo? Perché il coinvolgimento non solo dei principi fondamentali ma anche della parte dedicata ai rapporti economici? Cosa può comportare tale modifica?

Recentemente si è assistito ad una riforma della Costituzione in riferimento agli artt. 9 e 41.

Il disegno di legge approvato è consultabile qui.

L’art. 9 è una norma contenuta nella prima parte della Carta Costituzionale, relativa all’enunciazione dei principi fondamentali.

La sua formulazione originaria era la seguente: “La Repubblica […] Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione

L’art. 41 è inserito, invece, nella parte dedicata ai rapporti economici.

Esso, nel precisare al primo comma che “l’iniziativa privata economica è libera”, stabiliva i seguenti limiti: “Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.

Lo stesso articolo riporta, infine, i limiti generali introducibili dal legislatore specificando, al terzo comma, che “La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.

La riforma è stata approvata con una maggioranza superiore ai due terzi in ciascuna camera e, pertanto, ai sensi dell’art. 138, comma 3, Costituzione.

Essa ha comportato, come meglio si vedrà in seguito, la introduzione, con la modifica dell’art. 9, del più generale concetto di tutela dell’ambiente, biodiversità ed ecosistemi, riferendo tale tutela anche a un non meglio definito interesse delle future generazioni.

In assenza di un criterio di coordinamento, tale concetto può acquistare presso il legislatore un ruolo di primazia a scapito della “ Tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione”.

Inoltre è sta introdotta una riserva di legge a favore della tutela degli animali.

Per quanto riguarda l’art. 41, per parte sua, viene introdotto l’ulteriore limite dell’attività economica in riferimento al danno alla salute e all’ambiente.

La potestà legislativa in ordine ai limiti e ai controlli che possono essere imposti all’iniziativa economica viene estesa in riferimento ai “fini ambientali”.

Nell’entusiasmo generale questa riforma è stata accolta come una mossa epocale e dai risvolti positivi.

A ben guardare, tuttavia, essa presta il fianco a parecchi punti di oscurità.

Indice.

  1. Principi fondamentali e limiti alla potestà di revisione costituzionale.
  2. Orientamento della Corte Costituzionale sui limiti di revisionabilità.
  3. Paesaggio e ambiente: diversità dei concetti.
  4. Supremazia della tutela del paesaggio e del patrimonio storico, artistico e culturale.
  5. Tutela del paesaggio quale categoria più generale e complessa rispetto alla tutela dell’ambiente.
  6. La tutela dell’ambiente esisteva già in costituzione.
  7. Complessità della preesistente disciplina costituzionale in riferimento alla tutela ambientale.
  8. Genericità del concetto di “generazioni future”.
  9. Modifica dell’art. 41 Costituzione.
  10. Punti oscuri della modifica dell’art. 41 Costituzione.
  11. Conclusioni.

1 – Principi fondamentali e limiti alla potestà di revisione costituzionale.

Sorge, primieramente, il dubbio in ordine alla revisionabilità costituzionale della Carta per quanto riguarda la parte dedicata ai principi fondamentali,

Trattasi, infatti, della parte che riporta i principi ispiratori al raggiungimento dei quali deve, tassativamente, essere orientata l’azione della Repubblica.

Può dirsi, a questo proposito, che tali principi costituiscono l’essenza della forma Repubblicana e del suo completo realizzarsi.

2 – Orientamento della Corte Costituzionale sui limiti di revisionabilità.

Sotto questo frangente non può non menzionarsi la storica sentenza della Corte Costituzionale n. 1146 del 1988, la quale ha affermato che la Costituzione italiana “contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale”.

Secondo la Consulta, Tali principi sono sia quelli “che la stessa Costituzione esplicitamente prevede come limiti assoluti al potere di revisione costituzionale, quale la forma repubblicana” in riferimento all’art. 139 Cost., sia quelli “che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana”.

Per ulteriori approfondimenti sul tema vedasi questo articolo.

3 – Paesaggio e ambiente: diversità dei concetti.

Alla luce di quanto sopra sorgono i primi dubbi di legittimità della revisione operata sull’art.9.

Da una parte è assodato che la tutela del paesaggio rientri tra i valori costituzionali supremi.

Dall’altra e a seguito di tale revisione, i concetti di “ paesaggio” e di “patrimonio storico e artistico della Nazione” sembrerebbero parificati (quasi inglobati) ai più generici concetti di “ ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi”.

Si noti come paesaggio e ambiente siano due concetti differenti in riferimento ai quali il primo può sicuramente ricomprendere il secondo ma non viceversa.

4 – Supremazia della tutela del paesaggio e del patrimonio storico, artistico e culturale.

Il fatto che la Carta Costituzionale introducesse, tra i principi fondamentali, la tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico ma non la tutela dell’ambiente non è casuale per una nazione peculiare, dal punto di vista territoriale e paesaggistico, come l’Italia.

La circostanza non può dirsi essere frutto di un’asserita immaturità culturale.

Mettere paesaggio e ambiente su uno stesso piano potrebbe comportare il rischio di tutelare il secondo a scapito del primo poiché ciò che, genericamente e in ipotesi, si rivelerebbe utile all’ambiente e all’ecosistema potrebbe creare un irreversibile danno paesaggistico.

Il dato non è, peraltro, di secondaria importanza soprattutto per quelle regioni che trovano nel turismo una delle proprie risorse principali.

5 – Tutela del paesaggio quale categoria più generale e complessa rispetto alla tutela dell’ambiente.

D’altro canto, invece, tutelare il paesaggio significa anche tutelare ambiente ed ecosistema poiché il primo ricomprende anche i secondi.

Il paesaggio, infatti, rappresenta un concetto ben più complesso e organico rispetto all’ambiente e all’ecosistema, ricomprendendo tutte le peculiarità del luogo non solo dal punto di vista meramente ambientale ma, altresì, dal punto di vista storico, culturale, estetico.

Sarebbe stato, pertanto, maggiormente consono all’originario impianto costituzionale prevedere, comunque, la preponderanza della tutela paesaggistica e del patrimonio storico culturale.

In tal senso ci si augura che verrà interpretato il nuovo impianto normativo.

Per un commento approfondito sulla questione, si richiama questo articolo le cui posizioni sono qui condivise.

6 – La tutela dell’ambiente esisteva già in costituzione.

Le sopraesposte considerazioni sono corroborate dal fatto che, in effetti, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema fossero già ampiamente presenti in Costituzione.

Tali concetti erano stati, in primo luogo e da diversi decenni, agevolmente introdotti in via interpretativa dalla Corte Costituzionale considerando il combinato disposto dell’art. 9 con l’art. 32 Costituzione.

Gli stessi, inoltre, erano e sono tutt’ora esplicitamente enunciati nell’art. 117 Cost,

Per una rassegna completa sull’argomento vedasi questo articolo.

Nello specifico, “la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” costituiscono oggetto di potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Alla potestà legislativa concorrente con le Regioni è demandata la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”.

7 – Complessità della preesistente disciplina costituzionale in riferimento alla tutela ambientale.

Come può notarsi, la preesistente disciplina costituzionale in riferimento alla tutela ambientale è ben più complessa ed articolata.

Essa include già di per sé le valutazioni in ordine alla necessaria opera di preservazione del paesaggio e del patrimonio storico culturale nazionale come valori preponderanti rispetto all’ambiente.

La Corte Costituzionale ha, al riguardo, infatti, specificato: “La tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma dell’art. 117 Cost. sotto la lettera s) tra quelle di competenze legislativa esclusiva dello Stato, è materia che condivide con altre alcune peculiarità. Essa ha un proprio ambito materiale, ma nel contempo contiene l’indicazione di una finalità da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Essa costituisce anche una materia-attività, come questa Corte l’ha già definita (v.sentenza n. 26 del 2004), condividendo alcune caratteristiche con la tutela dell’ambiente, non a caso ricompresa sotto la stessa lettera s) del secondo comma dell’art. 117 della Costituzione. In entrambe assume rilievo il profilo teleologico della disciplina.

In tale ordine di idee questa Corte ha affermato che «“la tutela dell’ambiente”, più che una “materia” in senso stretto, rappresenta un compito nell’esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste; e che ciò non esclude affatto la possibilità che leggi regionali, emanate nell’esercizio della potestà concorrente di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione o di quella “residuale” di cui all’art. 117, quarto comma, possano assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale» (v. sentenza n. 307 del 2003, paragrafo 5 del Considerato in diritto, nonché sentenze n. 407 del 2002, n. 222 del 2003 e n. 62 del 2005). D’altra parte, mentre non è discutibile che i beni immobili di valore culturale caratterizzano e qualificano l’ambiente – specie dei centri storici cui la norma impugnata si riferisce – ha rilievo l’attribuzione della valorizzazione dei beni culturali alla competenza concorrente di Stato e Regioni” (ex multis sentenza 232/2005).

Su tale complessità e per un approfondimento dell’essenza giuridica del concetto costituzionale di “paesaggio” vedasi questo articolo.

8 – Genericità del concetto di “generazioni future”.

La nuova riforma non manifesta, pertanto, la stessa sensibilità e finezza giuridica che hanno caratterizzato fin dall’origine l’opera creatrice della Carta Costituzionale.

Lo stesso concetto di “generazioni future” appare così generico da poter sembrare del tutto inapplicabile.

Si osserva, tuttavia, che esso espone, piuttosto, al pericolo di una legislazione del tutto arbitraria in ossequio ad un presunto interesse inesistente ma che si ritiene potrà, forse, realizzarsi in proseguo.

Il concetto potrebbe, insomma, giustificare una normazione disancorata dagli interessi e bisogni attuali del popolo in quanto orientata al raggiungimento di scopi futuri.

Tali scopi, peraltro, al momento in cui si dovranno realizzare non è detto che siano più di attuale rilevanza poiché, com’è universalmente noto, la società è in continuo mutamento.

9 – Modifica dell’art. 41 Costituzione.

Non sembra, insomma, ravvisabile una reale esigenza di riforma della Carta Costituzionale in riferimento alla tutela ambientale già ampiamente presente, come si è visto.

Probabilmente tale riforma è stata incentivata dalla necessità, più estetica che reale, di riprodurre in forma standardizzata la normativa europea già presente (per approfondimenti qui).

Ma, come al solito, l’Italia è andata oltre, spingendosi fino a giustificare ulteriori limiti alla libertà di iniziativa economica e a introdurre nuove ragioni di controllo centralizzato.

In primis si rileva come, tra i precedenti limiti, ora appaiano quelli relativi ai potenziali danni alla salute e all’ambiente.

Si può osservare che il riferimento alla salute fosse suscettibile di essere implicitamente estrapolato dal concetto di “danno alla sicurezza” ma anche “alla dignità umana”, magari anche mediante la lettura degli stessi in combinato disposto con il già citato art. 32 Costituzione.

Lo stesso può dirsi in riferimento all’ambiente.

In tal senso vedasi questo approfondimento.

10 – Punti oscuri della modifica dell’art. 41 Costituzione.

Se si considera il precedente art. 9, come risulta dalla nuova formulazione, in combinato disposto con il nuovo art. 41 Cost. non possono non sorgere dubbi.

La libertà di iniziativa economica è, certamente, riconducibile tra i principi identitari dello Stato repubblicano.

Essa, pertanto, non può essere compressa sulla base di generiche esigenze individuate, magari, sulla base di interessi attualmente inesistenti quantunque potenzialmente futuri.

Ci si riferisce, a tal proposito, soprattutto alla modifica del 3° comma dell’art. 41.

11 – Conclusioni.

Non può ritenersi neppure che la riforma costituzionale in commento sia sufficiente a legittimare una decretazione d’urgenza indiscriminata sotto tale frangente.

Sul tema vedasi questo approfondimento anche in ordine alle reali esigenze di una modifica dell’art. 41 Costituzione.

I dubbi, d’altronde, sono legittimi in un epoca storica nella quale l’iniziativa economica è stata pesantemente e costantemente compressa da generici motivi di salute e sicurezza pubblica che, nel contempo, hanno anche portato alla limitazione del lavoro.

Come al solito ci si augura che il legislatore operi nel rispetto dei principi enunciati dall’intero complesso costituzionale, e non solo di una parte opportunisticamente presa in considerazione a scapito di altre.

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