Con quali modalità si svolge la vigilanza sul dovere di istruzione in caso di istruzione parentale?
Quali sono le autorità preposte a tal fine?
L’esame di idoneità alla classe successiva può ritenersi obbligatorio?
Sussistono modalità alternative?
Cosa ritiene la giurisprudenza, soprattutto alla luce della recente sentenza del TAR Lazio n° 11110 del 29 ottobre 2021?
L’ordinamento giuridico italiano consente di adempiere agli obblighi di istruzione sia avvalendosi delle istituzioni scolastiche presso cui il genitore può iscrivere il proprio figlio a tal fine, sia personalmente.
L’arte e la scienza, infatti, sono libere e libero ne è l’insegnamento ai sensi della Costituzione.
La stessa Carta costituzionale, inoltre, non prevede espressamente alcun obbligo scolastico ma introduce solo l’obbligo di istruzione come rientrante nella sfera potestativa del genitore sottoforma di diritto e dovere contemporaneamente.
Da ciò ne discende il legittimo ricorso all’istruzione parentale in alternativa alla frequenza scolastica.
Il nodo principale, tuttavia e nel silenzio della Costituzione, sta nelle modalità di vigilanza circa l’assolvimento di tale obbligo.
Esso, infatti, è previsto principalmente a tutela del minore che ha diritto a ricevere, sin da subito e ai fini di una propria autodeterminazione come individuo all’interno della società, un’adeguata formazione culturale.
Di tal ché lo Stato deve intervenire laddove non sia garantito dal genitore un adeguato adempimento al dovere di istruzione.
La normativa, tuttavia, non è chiara e precisa in tal senso.
Sussistono alcune norme ordinarie che individuano i soggetti preposti al controllo e alla vigilanza ma non individuano le modalità in cui questa vigilanza dovrebbe esplicarsi.
In verità l’istruzione, proprio in quanto rientrante nella sfera potestativa genitoriale come diritto oltre che come dovere, deve essere considerata, altresì, in riferimento alla citata libertà di insegnamento dell’arte e della scienza.
Da una parte, l’interesse del fanciullo a ricevere un’adeguata formazione è da ritenersi, certamente, preponderante giacché attiene alla sfera della propria libertà personale intesa come pieno sviluppo delle capacità di autodeterminazione delle proprie scelte.
Dall’altra occorre, tuttavia, effettuare un bilanciamento con la citata libertà di insegnamento dell’arte e della scienza in riferimento alla libertà genitoriale di impartire alla prole l’indirizzo culturale ritenuto maggiormente idoneo anche, peraltro, alle capacità individuali del minore stesso (vedasi in proposito gli artt. 147 e 315bis del codice civile).
Nel disciplinare la vigilanza sull’assolvimento dell’obbligo di istruzione si dovrebbe tenere sempre conto di queste considerazioni.
Nel corso della trattazione sarà possibile osservare cosa prevede la legge al riguardo e cosa ha ritenuto, di recente, la giurisprudenza del TAR Lazio con la sentenza n° 11110/2021 in un ambito in cui le pronunce giudiziali scarseggiano ancora grandemente e per il quale non puo certo dirsi formato un preciso e consolidato orientamento giurisprudenziale.
Indice
- Cornice costituzionale dell’istruzione parentale.
- Quali sono i soggetti deputati alla vigilanza in ordine all’assolvimento dell’obbligo di istruzione?
- La vigilanza del Dirigente scolastico e del Comune deve ritenersi alternativa o congiunta?
- Con quali modalità avviene la vigilanza?
- Il coinvolgimento del dirigente scolastico è da ritenersi necessario o meramente facoltativo?
- È possibile distinguere tra Istruzione famigliare e istruzione parentale?
- Cosa si desume dall’ordinamento giuridico in riferimento all’istruzione parentale e famigliare?
- Cosa è stabilito in tema di esame annuale di idoneità?
- Sussiste o no l’obbligo di sostenere l’esame annuale di idoneità?
1. Cornice costituzionale dell’istruzione parentale.
Com’è noto, l’istruzione è obbligatoria.
Lo dice a chiare lettere l’art. 34 della Costituzione in riferimento all’istruzione primaria da impartirsi per almeno 8 anni (attualmente elevati a 10), quindi il dato è incontrovertibile.
La stessa Costituzione, tuttavia, non specifica le modalità con cui questo obbligo di istruzione deve essere assolto.
L’unico ulteriore dato incontrovertibile, come si è visto in premessa, è che ciò fa parte della potestà genitoriale, cioè rientra nell’ambito dei diritti/doveri di ciascun genitore verso il proprio figlio.
Lo dice l’art. 30 della Costituzione che precisa: “è dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire e educare i figli… Nei casi di incapacità dei genitori, la legge provvede a che siano assolti i loro compiti”.
2. Quali sono i soggetti deputati alla vigilanza in ordine all’assolvimento dell’obbligo di istruzione?
Relativamente alla vigilanza dell’obbligo di istruzione occorre, in primo luogo, considerare quanto disposto dall’art. 5, d.lgs 76/2005.
Il D.lgs de quo, nel ribadire che responsabili per l’istruzione del minore sono i genitori, al comma 2 dell’art 5 dispone che “alla vigilanza sull’adempimento del dovere di istruzione e formazione, anche sulla base dei dati forniti dalle anagrafi degli studenti di cui all’art. 3…provvedono:
- Il comune, ove hanno la residenza i giovani interessati all’obbligo di istruzione:
- Il dirigente dell’istruzione scolastica o il responsabile dell’istituzione formativa presso la quale sono iscritti ovvero abbiano fatto richiesta di iscrizione gli studenti tenuti ad assolvere dovere di istruzione.
Quanto sopra conformemente a quanto già statuito con l’art. 2 del Decreto Ministeriale 489/2001 che faceva riferimento al sindaco o un suo delegato e al dirigente scolastico.
3. La vigilanza del Dirigente scolastico e del Comune deve ritenersi alternativa o congiunta?
La normativa sopra menzionata non specifica in che termini i due soggetti preposti debbano svolgere la loro funzione di vigilanza.
Sembra, tuttavia, plausibile ritenere che essa debba svolgersi congiuntamente.
Il successivo D.lgs 62/2017 ha previsto, all’art. 23, recante le “norme in materia di valutazione e certificazione delle competenze nel primo ciclo ed esami di Stato, che “in caso di istruzione parentale, i genitori dell’alunna o dell’alunno, della studentessa o dello studente, ovvero coloro che esercitano la responsabilità genitoriale, sono tenuti a presentare annualmente la comunicazione preventiva al dirigente scolastico del territorio di residenza”.
La norma ha posto, qui, un obbligo univoco, quello della comunicazione preventiva e annuale di istruzione parentale al dirigente scolastico del territorio di residenza.
Essa Specifica una disposizione già introdotta precedentemente con l’art. 111, comma 2, del d.lgs 297/1994 secondo cui i genitori che “intendano provvedere privatamente o direttamente all’istruzione” devono:
- Dimostrare di averne la capacità tecnica od economica;
- Darne comunicazione anno per anno alla competente autorità.
4. Con quali modalità avviene la vigilanza?
Con la nota ministeriale 19837 del 06 luglio 2018, inoltre, il MIUR ha invitato i Dirigenti scolastici ad eseguire la vigilanza trasmettendo al Sindaco, annualmente, i dati degli iscritti presenti nei propri registri anagrafici e i dati dei frequentanti.
Da ciò se ne deduce che, ferme restando le eventuali conseguenze penali e l’eventualità di denuncia all’autorità giudiziaria, Sindaco e Dirigente scolastico devono svolgere congiuntamente l’attività di vigilanza ciascuno secondo le proprie prerogative e pertanto:
- Il Dirigente scolastico comunica al Sindaco annualmente i dati presenti nella propria anagrafe scolastica dei soggetti frequentanti e non frequentati e, presumibilmente, anche dei soggetti in regime di istruzione parentale;
- Il Sindaco, a seguito delle segnalazioni da parte dell’autorità scolastica, svolgerà il proprio intervento in riferimento alle prerogative attribuite al Comune in tal senso.
5. Il coinvolgimento del dirigente scolastico è da ritenersi necessario o meramente facoltativo?
Secondo taluni sarebbe, tuttavia, consentito svincolarsi dalla vigilanza del dirigente scolastico non iscrivendosi o chiedendo la cancellazione dell’iscrizione all’ente scolastico di riferimento e trasmettendo la comunicazione annuale di istruzione parentale al solo Sindaco.
L’assunto si baserebbe sul fatto che il d.lgs. 62/2017 citato farebbe riferimento solo ai soggetti iscritti a qualche scuola.
Il relativo art. 23, inoltre, riporta i termini “alunno” e “studente” con ciò riferendosi, secondo i sostenitori dell’assunto, solo ai soggetti frequentati o, comunque, già iscritti.
Sempre secondo questa tesi, chi non è iscritto ad alcuna istituzione scolastica non sarebbe vincolato dalla norma ma sarebbe, semplicemente, tenuto a presentare annualmente la dichiarazione di istruzione parentale al sindaco.
Parimenti, chi dapprima iscritto chiede, poi, la cancellazione dall’iscrizione scolastica potrebbe evitare il coinvolgimento del dirigente scolastico rivolgendosi solo al sindaco per il proseguo.
6. È possibile distinguere tra Istruzione famigliare e istruzione parentale?
Secondo la tesi di cui sopra, si avrebbe una sorta di dicotomia tra due fattispecie giuridiche diverse:
- Istruzione famigliare: i minori in tali ultime ipotesi (assenza di iscrizione originaria o cancellazione dell’iscrizione già effettuata) sarebbero totalmente svincolati da qualsiasi percorso scolastico di riferimento e, conseguentemente, dalla vigilanza del dirigente scolastico con conseguente esonero da esami di idoneità annuali.
- Istruzione parentale: i minori sarebbero iscritti all’ente scolastico (ma in regime di istruzione parentale), inseriti in un iter scolastico e, pertanto, sottoposti alla vigilanza del Dirigente scolastico oltre che all’obbligo di sostenimento degli esami annuali di idoneità.
7. Cosa si desume dall’ordinamento giuridico in riferimento all’istruzione parentale e famigliare?
Non pare, tuttavia, rinvenirsi alcuna dicotomia tra le pieghe delle norme inerenti all’istruzione parentale.
Nello specifico, laddove l’art. 111, comma 2, del d.lgs 297/1994 fa riferimento generico ai “genitori che intendono privatamente o personalmente occuparsi dell’istruzione”, non distingue tra iscrizione o meno all’istituzione scolastica giacché, in effetti, nessuna iscrizione è prevista.
Ciò tanto è vero che, a prescindere, la norma già introduce l’obbligo di comunicazione annuale all’autorità preposta.
Quest’ultima, poi, è stata meglio specificata e individuata dalla normazione successiva (da ultimo con il D.lgs 62/2017) nella persona del Dirigente scolastico e del Sindaco congiuntamente.
Parrebbe, quindi, esistere una sola fattispecie: quella dell’istruzione parentale nella quale i genitori, a prescindere dalle modalità (personalmente o avvalendosi di altri) si occupano in modo diretto e sotto la propria responsabilità dell’istruzione dei figli.
8. Cosa è stabilito in tema di esame annuale di idoneità?
Da ultimo è intervenuto il Decreto Ministeriale 02 febbraio 2021 n° 5.
Si ricorda preliminarmente che i decreti ministeriali sono fonti di diritto, seppur secondarie, e, pertanto, esse sono vincolanti.
Per quanto riguarda il diritto/dovere di istruzione, infatti, la Costituzione non sembra aver posto il veto della riserva di legge.
Con l’art. 2, comma 6 del D.M. 5/2021 si è stabilito che “gli alunni in istruzione parentale sostengono annualmente l’esame di idoneità per il passaggio alla classe successiva, presso una istituzione scolastica statale o paritaria, ai fini della verifica dell’assolvimento dell’obbligo di istruzione”.
Il Decreto Ministeriale, pertanto, prevede per la prima volta esplicitamente l’obbligo dell’esame di idoneità annuale alla classe successiva come sistema di “verifica dell’assolvimento dell’obbligo di istruzione”.
Se prima sussisteva incertezza in ordine alle modalità di verifica dell’obbligo di istruzione, ora sussiste una norma specifica e inequivocabile in tal senso.
La norma in esame, inoltre, supera la previsione di cui all’art. 2, comma 7, D.M. 489/2001 secondo cui l’esame di idoneità era previsto ai soli fini del rientro nell’istruzione scolastica.
9. Sussiste o no l’obbligo di sostenere l’esame annuale di idoneità? TAR Lazio Sentenza 11110/2021
Il Tar del Lazio, con la sentenza 11110/2020 (reperibile in giustizia-amministrativa.it) ha argomentato proprio in considerazione della sussistenza di una fattispecie univoca e generale di istruzione parentale come introdotta dall’ art. 111, comma 2, del d.lgs 297/1994.
In ragione di ciò ha, altresì, valutato che la previsione di cui all’art 23, D.lgs 62/2017 sia estensibile a tutti i soggetti in istruzione parentale.
Il TAR ha, a tal proposito, specificato che “la ratio dell’esame è chiaramente da ricercarsi nella volontà del legislatore di verificare che tale diritto all’istruzione sia effettivamente garantito anche al minore per il quale i genitori si avvalgano della facoltà di provvedere direttamente alla sua istruzione, al di fuori dunque della frequenza ordinaria del percorso scolastico”.
Il TAR esclude, in conclusione, qualsiasi dicotomia tra istruzione parentale e istruzione famigliare e ritiene che la vigilanza in ordine all’assolvimento dell’obbligo di istruzione sia di competenza del Dirigente scolastico che, evidentemente, dovrà svolgerla in modo congiunto col Sindaco ove necessario.