Cosa prevedono gli ultimi decreti legge in ordine al diritto e alla libertà di circolazione?
Chi è competente a stabilire limitazioni al diritto individuale di circolazione?
In cosa consistono tali limitazioni?
Cosa prevedono le norme relative alla tutela sulla salute?
Ormai da mesi e oltre si sente parlare di una nazione divisa per colori.
Ad ogni colore corrisponderebbe un maggiore o minore grado di libertà personale.
Dapprima questo grado di libertà personale era riferito a tutti i cittadini indistintamente, fatte salve alcune eccezioni più o meno connesse al soddisfacimento di bisogni primari.
In seguito questa libertà personale e alcuni diritti ad essa connessi, almeno per le zone classificate come arancioni o rosse, è limitata ai possessori di certificazione verde COVID-19, salvo che per alcune eccezioni specifiche.
Ci si riferisce, chiaramente, alla libertà di circolazione all’interno del territorio nazionale di cui all’art. 16 Cost.
L’art. 2, comma 2, d.l. 52/2021, in proposito, ha introdotto un generale divieto di circolazione tra un comune e l’altro e tra una regione e l’altra a carico dei soli soggetti non muniti di certificazione verde COVID-19 che risiedano in luoghi classificati come zone arancioni o rosse.
Come al solito la normativa è frammentata e confusionaria, affatto sistematica e difficilmente intellegibile.
Si cercherà, pertanto, di fare un po’ di chiarezza, tralasciando gli aspetti relativi alla legittimità o meno dei controlli delle certificazioni verdi COVID-19 da parte delle forze dell’ordine per cui si rimanda a questo articolo, a questo articolo e a questo articolo.
Indice
- Cosa prevede l’art. 2, comma 1, d.l. 52/2021?
- Quali limiti comporta l’art. 2, comma 1, d.l. 52/2021?
- Natura della riserva di legge: relativa o assoluta?
- Limiti alla potestà legislativa.
- Concetto di sanità e sicurezza.
- Cosa significa “ragioni politiche”?
- Come vengono stabiliti i colori delle regioni?
- Chi stabilisce i colori delle regioni?
- Conflitto di attribuzioni.
- Art. 32, legge 833/1978.
- Conclusioni.
1 – Cosa prevede l’art. 2, comma 1, d.l. 52/2021?
La norma che interessa ai fini della presente trattazione è l’art. 2, comma 1, d.l. 52/2021 secondo cui: “Gli spostamenti in entrata e in uscita dai territori collocati in zona arancione o rossa sono consentiti, oltre che per comprovate esigenze lavorative o per situazioni di necessita’ o per motivi di salute, nonché per il rientro ai propri residenza, domicilio o abitazione, anche ai soggetti muniti delle certificazioni verdi COVID-19 di cui all’articolo 9”.
Essa pone, per i soli soggetti non muniti di certificazione verde COVID-19, un generale divieto di circolazione nel caso in cui il proprio comune di residenza sia collocato in zona qualificata come rossa o arancione.
A tali soggetti è consentita la circolazione solo se lo spostamento sia motivato dalle seguenti circostanze:
- comprovate esigenze lavorative;
- situazioni di necessità;
- motivi di salute;
- rientro alla propria residenza, domicilio, abitazione.
2 – Quali limiti comporta l’art. 2, comma 1, d.l. 52/2021?
Com’è evidente, viene colpita in modo diretto la libertà di circolazione di cui all’art. 16 Cost.
Nello specifico, il citato art. 16 dispone: ”Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche”.
Al fine di fornire una lettura costituzionalmente orientata per quanto possibile della norma in esame, occorre effettuare una breve disamina circa il principio di cui all’articolo 16 Cost.
3 – Natura della riserva di legge: relativa o assoluta?
Non ci si soffermerà sulla disquisizione relativa al fatto che la norma costituzionale contenga una riserva di legge relativa o assoluta.
Sul punto non sussiste unanimità di vedute tra dottrina e giurisprudenza.
Si può, tuttavia, supporre l’ammissibilità di un riserva relativa poiché la Corte Costituzionale ha ritenuto, più volte, di dover considerare la libertà di circolazione come entità giuridica separata e autonoma rispetto alla libertà personale.
Si consideri, esemplificativamente, la sentenza n° 45/1960, tanto per citarne una.
4 – Limiti alla potestà legislativa.
Il punto realmente cruciale è costituito, piuttosto, dal fatto che le limitazioni devono essere stabilite “in via generale”.
Qui la giurisprudenza costituzionale è stata esplicita nel ritenere che tali limiti non possono essere riservati solo ad una categoria o a specifiche categorie di cittadini (vedasi in proposito Sentenza n° 2/1956).
Cosa che, invece, accade con l’art. 2, comma 1, d.l. 52/2021.
Esso, infatti, limita grandemente il diritto di circolazione ai soggetti non possessori della certificazione verde COVID-19 come se su questi ultimi gravasse, tout court, una presunzione di pericolosità.
Una limitazione a soggetti specifici, infatti, è ammissibile solo per le “persone pericolose per l’ordine e la sicurezza pubblica o per la pubblica moralità” ai sensi dell’art. 157 TULPS.
Ma tale presunzione sarebbe ingiustificata e ingiustificabile nel caso di specie.
Un soggetto dovrebbe ritenersi sano fino a prova contraria e non può essere obbligato a sottoporsi costantemente a trattamenti sanitari (siano essi test clinici o trattamenti farmacologici periodici) per doverlo provare.
5- Concetto di sanità e sicurezza.
L’assunto è confermato da Corte Costituzionale sentenza 68/1964 secondo cui: “I motivi di sanità o di sicurezza possono nascere da situazioni generali o particolari. Ci può essere la necessità di vietare l’accesso a località infette o pericolanti o di ordinarne lo sgombero; e queste sono ragioni – non le uniche – di carattere generale, obiettivamente accertabili e valevoli per tutti. Ma i motivi di sanità e di sicurezza possono anche derivare, e più frequentemente derivano, da esigenze che si riferiscono a casi individuali, accertabili dietro valutazioni di carattere personale. Si pensi alla necessità di isolare individui affetti da malattie contagiose o alla necessità di prevenire i pericoli che singoli individui possono produrre rispetto alla sicurezza pubblica”.
Di tal chè, solo casi individuali “accertabili dietro valutazioni di carattere personale”, e non a seguito di mere presunzioni generalizzate, possono ricadere nelle limitazioni alla libertà di circolazione per ragioni di sanità e sicurezza.
6 – Cosa significa “ragioni politiche”?
Un ulteriore limite, come si è visto, è costituito dal divieto di porre restrizioni per ragioni politiche.
Ciò implica, sicuramente, che nessuna limitazione può essere motivata in base, ad esempio, alle convinzioni personali o a discriminazioni ideologiche di varia natura.
Il concetto, tuttavia, è da intendersi in un’accezione più ampia.
Ragioni politiche, infatti, possono riguardare anche scelte governative e strategie di natura amministrativa la cui inefficacia non può, certo, ricadere sui singoli individui.
Il che esclude, ad esempio, la legittimità di eventuali restrizioni motivate sulla esigenza di dover ridurre gli accessi alle strutture sanitarie di pronto soccorso o alle terapie intensive.
I risultati di una politica sanitaria errata o fallimentare, infatti, non possono ricadere sul singolo cittadino.
7- Come vengono stabiliti i colori delle regioni?
Sotto questo frangente, dubbi di compatibilità costituzionale sorgono circa l’applicabilità dell’art. 2, comma1, d.l. 52/2021 in riferimento all’art. 16sexies, d.l. 52/2021 nella parte in cui indica i criteri per la collocazione dei territori regionali in zona arancione o rossa.
Ciò in quanti tali criteri sono legati non solo all’incidenza dei contagi sulla popolazione, ma soprattutto al tasso di occupazione di posti letto in terapia intensiva o in area medica nei reparti COVID-19.
In considerazione, altresì, del fatto che questo tasso di occupazione è calcolato in punti percentuali riferiti ai posti disponibili per ciascuna regione, è chiaro che il parametro sarà influenzato dal grado di efficienza del sistema sanitario di ciascuna regione.
In tal caso non solo si avrebbe una violazione del principio di eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3 Cost., ma si addosserebbero le conseguenze di scelte politiche errate ai singoli individui, in violazione dell’articolo 16 Cost.
8 – Chi stabilisce i colori delle regioni?
Ancora, si rileva che i colori delle regioni, sulla base dei parametri di cui all’art. 16Sexies, vengono stabiliti con ordinanza del Ministero della Salute.
Anche qui si pongono problemi di incompatibilità di vario genere poiché, come rilevato in questo articolo in assenza della dichiarazione di stato di guerra all’esecutivo non sono attribuiti poteri straordinari.
Tanto meno questi poteri possono essere acquisiti in autonomia dallo stesso esecutivo tramite la sua attività legislativa in via d’urgenza.
9 – Conflitto di attribuzioni.
Sembrerebbe, nello specifico, porsi un conflitto insanabile con l’art. 117, comma 3, Cost. laddove viene stabilità la potestà legislativa concorrente in favore delle Regioni per le questioni relative alla tutela della salute.
Il contrasto risulta, inoltre, maggiormente insanabile in riferimento alle regioni a statuto speciale.
10 – Art. 32, legge 833/1978.
Proprio in ossequio al citato art. 117 Cost., l’art. 32, legge 833/1978, tutt’ora vigente, prevede la competenza del Ministro della Salute ad emettere ordinanze contingibili ed urgenti in materia di igiene e sanità pubblica solo con “efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni”.
Qualora l’evento che abbia determinato la necessità di emanare l’ordinanza riguardi, invece, singoli territori comunali o singole regioni, la competenza è attribuita, rispettivamente, al Sindaco o al Presidente della Giunta Regionale.
11 – Conclusioni.
Alla luce di quanto sopra e al fine di una lettura costituzionalmente orientata degli artt. 2, comma 1 e 16sexies d.l. 52/2021, devesi ritenere applicabile in quanto non abrogato né derogato l’art. 32, legge 833/1978.
Saranno, pertanto, legittime eventuali restrizioni stabilite con ordinanze contingibili ed urgenti emesse dal Sindaco o dal Presidente della Giunta Regionale che interessino, rispettivamente, il solo territorio comunale o tutto il territorio regionale.
Peraltro è appena il caso di evidenziare la genericità con le quali sono state individuate talune ipotesi residuali nelle quali sia ammessa la libertà di circolazione.
Nello specifico, situazioni di necessità, motivi di salute e, da ultimo secondo le linee guida ministeriali, servizi non ricompresi nel proprio comune di residenza, possono riguardare le più svariate ipotesi.
In tal caso potrebbe aversi una eccessiva estensione di discrezionalità da parte di chi dovrebbe effettuare i controlli.
Onde evitare, quindi, abusi di potere, le predette ipotesi sono da interpretarsi estensivamente.