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Normativa italiana sullo stato di emergenza e applicazioni pratiche in tempi di covid19.

In cosa consiste lo stato di emergenza?
Quali poteri sono previsti per fronteggiare lo stato di emergenza?
Quali sono le implicanze nel territorio e a carico dei singoli cittadini?

Si sente ormai quasi costantemente parlare di “stato di emergenza” che parrebbe giustificare l’emanazione seriale e compulsiva di decreti legge sanzionatori e limitatori di numerose libertà personali.

Per capire cosa sta accadendo e la reale portata di tutte queste norme occorre, in primo luogo, conoscere nel dettaglio cosa prescrive l’ordinamento vigente in tema di stato di emergenza; normativa che si analizzerà nel proseguo della trattazione.

Indice

  1. Quali sono le modalità di gestione delle emergenze di rilevo nazionale?
  2. Quale soluzione normativa è stata scelta per la gestione degli eventi relativi al COVID-19?
  3. Procedimento previsto per la deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale.
  4. Cosa comporta la deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale?
  5. Ulteriori possibilità di interventi emergenziali al di fuori della deliberazione dello stato di emergenza.
  6. Cosa prevede l’art. 77 Cost.?
  7. Conclusioni
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1. Quali sono le modalità di gestione delle emergenze di rilievo nazionale?

In base all’ordinamento italiano le emergenze di rilievo nazionale possono essere gestite in due modi:

Per quanto riguarda lo stato di guerra si richiama quanto specificato, proprio in tema di pandemia, in questo articolo, senza ulteriormente approfondire al riguardo.
In questa sede ci si limita a osservare che, attualmente, non sussiste o, comunque, non è stato rinvenuto alcun documento attestante una formale dichiarazione di pandemia da parte dell’OMS. Lo stesso Ministero della salute fa riferimento esclusivo, a tal proposito, ad una mera conferenza stampa ormai risalente all’11 marzo 2020, poi richiamata nel preambolo di tutti i decreti legge emanati, dichiaratamente, per fronteggiare l’emergenza.
La circostanza, pertanto, potrebbe aver indotto il Parlamento a valutare l’insussistenza dei sufficienti presupposti di fatto necessari a giustificare una effettiva proclamazione dello stato di guerra.

2. Quale soluzione normativa è stata scelta per la gestione degli eventi relativi al COVID-19?

Forse proprio per questo le problematiche relative al COVID-19 sono state, diversamente, gestite ai sensi dell’art. 24 d.lgs. 01/2018 tramite il susseguirsi di svariate delibere del Consiglio dei Ministri con le quali, a partire da quella del 31 gennaio 2020, è stata prorogata la dichiarazione di stato di emergenza di rilievo nazionale.

L’ultima proroga (fino al 31/dicembre 2021), peraltro, è stata proclamata in maniera del tutto atipica e anomala, mediante l’emanazione del decreto legge 105 del 23 luglio 2021, in difformità rispetto alle modalità prescritte dal comma 1 del citato art. 24 e rigorosamente seguire fino all’ultima delibera del 21 aprile 2021 con cui era stata disposta la proroga fino al 31 luglio 2021.

3. Procedimento previsto per la deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale.

Il procedimento tipizzato dal comma 1, art. 24, d.lgs. 01/2018, infatti, è il seguente (cit. testualmente): “al verificarsi degli eventi che, a seguito di una valutazione speditiva svolta dal Dipartimento della protezione civile sulla base dei dati e delle informazioni disponibili e in raccordo con le Regioni e Province autonome interessate, presentano i requisiti di cui all’articolo 7, comma 1, lettera c), ovvero nella loro imminenza, il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, formulata anche su richiesta del Presidente della Regione o Provincia autonoma interessata e comunque acquisitane l’intesa, delibera lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi”.

Si osserva che mediante l’utilizzazione dello strumento della decretazione d’urgenza di cui all’art. 77 Cost. potrebbero essere venuti meno i presupposti procedurali di cui al citato art. 24 come, ad esempio, l’acquisizione della valutazione del Dipartimento della protezione civile e, soprattutto, il raccordo con le Regioni e Province autonome interessate unitamente all’intesa con i relativi Presidenti di Regione o Provincia autonoma.
Nel preambolo del d.l. 105/2021 non risulta menzionato l’espletamento dei predetti atti di indirizzo e intervento e in effetti, come è stato argomentato in questa rassegna di Corte Costituzionale, “in mancanza di un fondamento costituzionale dell’obbligo di procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e Regioni (sent. N° 272/2005 e 196/2004), non sussiste alcuna necessità di previo coinvolgimento regionale nella formulazione del decreto – legge (sentenza 298/2009)”.

4. Cosa comporta la deliberazione dello stato di emergenza di rilievo nazionale?

Al di là dell’anomalia sopra rilevata, nel caso tipizzato dalla norma la deliberazione dello stato di emergenza di rilevo nazionale ha, in primo luogo, il fine di individuare i territori regionali (o delle Province autonome) specificamente interessati dagli eventi calamitosi. Ma quali sono gli effetti giuridici? Che cosa comporta siffatta delibera?

La risposta è sempre da cercare nell’art. 24 in esame. Con la deliberazione il Consiglio dei Ministri (cit. testualmente )autorizza l’emanazione delle ordinanze di protezione civile di cui all’art. 25.
Nello specifico, essa conferisce alla Protezione Civile il potere di emettere, d’intesa con Regioni e Province autonome interessate, ordinanze contingibili eventualmente anche in deroga alla legge vigente, purché in riferimento alle sole misure di cui al successivo comma 2 dell’art. 25 cui si rimanda (esemplificativamente: organizzazione di interventi di soccorso; ripristino di servizi pubblici o infrastrutture; misure economiche di sostegno; misure di delocalizzazione temporanea di alcune attività).
È, infine, previsto un ulteriore potere di ordinanza ai sensi dell’art. 26, finalizzato alla gestione delle fasi finali dell’emergenza, che deroga le norme in materia di affidamento dei lavori pubblici e acquisizione di beni e servizi.

5. Ulteriori possibilità di interventi emergenziali al di fuori della deliberazione dello stato di emergenza.

Un potere di gestione dell’emergenza viene, inoltre, attribuito dall’ordinamento italiano al Sindaco. Ai sensi del comma 5, art. 50 D.lgs. 18 agosto 2000, n° 267 (Testo Unico Enti Locali – TUEL) quest’ultimo, proprio nella sua qualità di rappresentante della comunità locale e in ossequio, quindi, al principio di sussidiarietà verticale, può emettere ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare emergenze sanitarie o di igiene pubblica.
La portata del potere di ordinanza viene, poi, meglio specificata al successivo art. 54 TUEL.
l Sindaco, quindi, può avvalersi del Prefetto e della polizia locale per garantire l’attuazione delle ordinanze emesse ed eventualmente disporre restrizioni limitate nel tempo e nello spazio (in quanto relative al proprio ambito territoriale di competenza).

6. Cosa prevede l’art. 77 Cost.?

Nessun’altra forma di intervento emergenziale è prevista dalle norme giuridiche attualmente vigenti. La potestà legislativa residuale attribuita al governo dall’art. 77 Cost., d’altra parte, può ritenersi ammissibile in riferimento a tutto il territorio nazionale solo in ragione di comprovate ragioni d’urgenza e necessità che richiedano interventi immediati (non differiti né differibili).
Si tratterebbe, pertanto, di interventi del tutto eccezionali che necessitano di una stringente motivazione giacché, come precisato dalla Corte Costituzionale con la sentenza 29/1995, l’insussistenza dei presupposti di necessità e urgenza configura un vizio di legittimità costituzionale insanabile che va ad inficiare anche la validità della successiva legge di conversione.
Laddove non sussista una effettiva emergenza diffusa in modo indistinto e paritario su tutto il territorio nazionale, occorre rivolgersi ai poteri e competenze delle autorità territoriali (Regioni, Province autonome e Comuni), eventualmente anche tramite il potere di coordinamento e organizzazione della Protezione Civile, ai sensi del d.lgs. 01/2018.

7. Conclusioni.

Alla luce di tutto quanto sopra rilevato e delle norme giuridiche vigenti, può desumersi che le autorità amministrative preposte alla gestione delle emergenze nazionali con particolare riferimento anche a quelle di natura sanitaria sono, principalmente:

  • la Protezione Civile;
  • le Regioni e le Province autonome;
  • il Sindaco.

I predetti soggetti svolgono le proprie funzioni in ambito emergenziale attraverso il potere di ordinanza che nel caso della Protezione Civile trova origine in una specifica Deliberazione del Consiglio dei Ministri. L’utilizzo del potere di ordinanza è previsto a tutela dello stato di diritto per i seguenti motivi (Corte Costituzionale, sentenza 08/1956):

  • Le ordinanze hanno efficacia limitata nel tempo e nello spazio poiché riguardano territori specifici in riferimento ad un arco temporale predefinito e relativamente breve;
  • Le ordinanze sono atti amministrativi che, per la loro legittimità, devono essere debitamente motivate soprattutto in relazione alla dimostrata sussistenza delle esigenze di necessità e urgenza;
  • Le ordinanze sotto sottoposte al controllo giurisdizionale poiché sempre impugnabili dinnanzi ai Tribunali Amministrati Regionali (TAR).

La Deliberazione dello stato di emergenza ai sensi del d.lgs. 1/2018, invece, non prevede l’attribuzione di alcun potere eccezionale in favore del Governo che deve limitarsi a svolgere le proprie funzioni nel rispetto del principio costituzionale di separazione dei poteri.

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